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怎样真正确保义务教育教师工资待遇  

2009-12-22 11:24:12|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  国务院总理温家宝近日主持召开国务院常务会议,审议并原则通过《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》。决定从2009年1月1日起,在全国义务教育学校实施绩效工资,确保义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平,同时对义务教育学校离退休人员发放生活补贴。

  “确保义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平”这一提法,在人们的记忆中,至少已经有10多年的历史了。早在1994年1月1日实施的《中华人民共和国教师法》,其第二十五条明确规定:“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高。”而2006年9月1日实施的新《义务教育法》,第三十一条指出,“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇,改善教师工作和生活条件;完善农村教师工资经费保障机制。教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。”

  但现实之中,义务教育教师的工资,却一直是困惑义务教育发展的难题。11月的《南风窗》杂志报道了今年9月开始在川渝各地发生的大规模停课、罢课事件。事件的起因便是当地政府没有履行《教师法》和《义务教育法》的上述规定。国务院新近做出的决定,显然也是针对法律条文并没有得到切实落实的现实。

  但是,法律的条文尚且没得到落实,国务院的决定,又会对改变教师工资待遇始终无法得到保障的现实,产生怎样的作用呢?这就不得不分析,为何历经如此长时间,法律、文件三令五申,义务教育教师的工资却始终保证不了的根本原因了。

  其一,表述模糊。“义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平”这一表述,本身存在两大问题,一是教师地位实际上低于公务员地位,其工资待遇是要以公务员的工资待遇为参照的;二是操作性差,众所周知,目前我国一些地方公务员工资构成复杂,用公务员的哪些工资为标准执行以上规定,就大有讲究,事实上,近年来一些地方的公务员实行“阳光工资”后,教师们才发现自己的工资,其实远远低于公务员的工资,就是因为在工资构成复杂、不完全透明时,以上规定的执行,要看公务员的眼色。

  其二,执法不严。《教师法》第三十八条规定,地方人民政府对违反规定,拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的,应当责令其限期改正。违反国家财政制度、财务制度,挪用国家财政用于教育的经费,严重妨碍教育教学工作,拖欠教师工资,损害教师合法权益的,由上级机关责令限期归还被挪用的经费,并对直接责任人员给予行政处分;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。《义务教育法》第五十一条规定,国务院有关部门和地方各级人民政府违反规定,未履行对义务教育经费保障职责的,由国务院或者上级地方人民政府责令限期改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。那么,过去10数年来,有哪一级政府的主管人员由于没有保障义务教育投入、拖欠教师工资而被行政处分呢?

  分析具体的“问责”机制设计,不难找到执法不严的答案。无论是《教师法》还是《教育法》,都是由上级政府问责下级政府,以及对相关人员进行处分。这显然不符合权力制衡原则,难以有效防止政府部门官员官官相护——近年来各级政府拖欠教育经费的事实表明,对于中央政府的转移支付,一些地方政府是层层挪用、挤占,利益均沾。审计署今年7月4日在其官方网站发布公告,披露了对16个省(区、市)的54个县(市、旗)2006年1月至2007年6月农村义务教育经费的审计调查结果。此次审计调查的16个省份中,有6个省份的财政、教育部门共滞留中央“两免一补”专项经费1.89亿元;54个县中,有超过半数的县的财政和教育部门共滞留了45%的资金。这种情况下,我们能指望省政府问责县政府吗?

  其三,义务教育经费保障机制不健全。这次新发出的决定指出,“要按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则,确保实施绩效工资所需资金落实到位。”其中,“经费省级统筹”是落实资金的关键。笔者所担心的是,这一经费保障机制难以得到落实,最终又变为县级为主,教师的工资能否得到保障,既“取决于”县级财政的实力,又“取决于”县级政府官员的态度,如此一来,中央的政策,就悬在空中,难以落地。

  始于2000年的中小学危房改造工程,就是前车之鉴。2006年6月,时任审计署审计长的李金华向十届全国人大常委会所作报告中,谈到中小学危房改造问题,他说“……三是危房改造投入负担向基层转移。国家规定,中小学危房改造的资金以政府投入为主,地方政府的投入主要由省级政府承担。但从审计调查情况看,8个省(区、市)190亿元中小学危房改造总投入中,中央财政占25%,省级财政占22%,市级财政占4.5%,县级财政占17%,乡镇及村组织、项目学校占31.5%。这种投入结构不符合政策要求,加重了基层单位的负担,一些乡镇、村组织和项目学校为此背负大量债务……”

  要让法律真正得到执行,决定真正得到落实,为此,有三点建议。

  一是建立义务教育教育国家公务员制度,将教师工资纳入公务员工资序列管理。在美、英、法、德、日、韩等国,义务教育教师是特殊公务员(或准公务员),作为特殊公务员的教师,工资待遇完全按国家公务员管理。只是因职业不同,而与其他一般公务员有一些不同的权利和义务,比如没有行政级别,但可享受带薪假期等。我国可借鉴这一制度,改变《教师法》和《义务教育法》对教师工资水平的表述,将教师工资纳入国家公务员范畴,这比“不低于”的规定,更管用。

  二是完善义务教育经费保障问责机制设计。对于政府部门履行《义务教育法》所规定的教育经费投入责任的问责,应该由同级人大进行,人大应审批义务教育经费预算投入,监督政府执行教育经费投入的情况,并可视责任对相关责任人进行罢免。如是,政府才可能从根本上重视法律责任、履行法律责任,而不是视法律为儿戏,公然挑战法律的权威,并由此千方百计推托政府责任。

  三是改革义务教育经费划拨方式。在具体的教育经费下拨中,目前的做法是,中央政府把钱划到省里,省里划到县里,县里再给乡镇,这种层层拨款的体系,把拨款权集中在政府部门手中,学校要钱必须不断跑政府,也给政府部门截留、挪用资金提供了可能。近年来中央政府、省级政府转移支付被层层挪用的现实表明,我国的教育拨款拨体系应进行改革,建立把教育经费直接划拨给学校账号的新体系。可资借鉴的例子是法国,其中央财政甚至通过国民教育部把义务教育教师工资直接划拨到他们的个人账户,从而承担了70%以上的义务教育经费。对我国而言,为何不可尝试直接由省级财政,把义务教育工资直接划拨到教师的个人账户上呢?

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